Altro profilo di notevole innovazione attiene anche alla formazione del preposto che si correla al quadro dei rafforzati obblighi antinfortunistici che la legge 215 del 2021 prevede a suo carico. Anche in questo caso il legislatore interviene sul comma 7 stabilendo che i dirigenti e i preposti debbano ricevere “un’adeguata e specifica formazione e un aggiornamento periodico in relazione ai propri compiti in materia di salute e sicurezza sul lavoro, secondo quanto previsto dall’accordo di cui al comma 2, secondo periodo”, rinviando dunque gli aspetti di disciplina alle determinazioni della Conferenza. Inoltre, in relazione alla figura del preposto, il nuovo comma 7-ter stabilisce che:
“per assicurare l’adeguatezza e la specificità della formazione nonché l’aggiornamento periodico dei preposti ai sensi del comma 7, le relative attività formative devono essere svolte interamente con modalità in presenza e devono essere ripetute con cadenza almeno biennale e comunque ogni qualvolta sia reso necessario in ragione dell’evoluzione dei rischi o all’insorgenza di nuovi rischi”
Anche in relazione a tali obblighi sono sorti alcuni interrogativi ai quali la circolare dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro n.1 del 2022 ha dato risposta. In primo luogo, ci si è domandati quale sia il regime degli obblighi informativi che deve essere osservato nelle more dell’accordo da adottarsi, come detto, in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano. Nelle more della sua approvazione, l’Ispettorato Nazionale del Lavoro chiarisce che non viene meno l’obbligo formativo e che continuano ad operare le disposizioni dell’accordo vigente n. 221 del 21 dicembre 2011 adottato ai sensi del comma 2 dell’art. 37 del d.lgs. 81/2008 non interessato dalla novella del 2021.
In secondo luogo, sorge l’interrogativo in ordine al contenuto e al parametro di valutazione della nozione di “adeguatezza” e “specificità” che devono conformare la formazione del preposto. L’Ispettorato ha chiarito che tali requisiti attengono ai contenuti della formazione i cui profili di dettaglio saranno definiti con l’accordo che sarà assunto dalla Conferenza entro il prossimo 30 giugno. Lo si deduce dal combinato disposto dei commi 2 e 7 dell’art. 37 d.lgs. 81 del 2008. Il comma 7, infatti, nel prevedere la necessità di una formazione adeguata e specifica, rinvia al secondo periodo del comma 2 il quale fa espresso riferimento alle determinazioni assunte dalla Conferenza. Se, dunque, occorre attendere la suddetta disciplina per conferire ai parametri della formazione un contenuto applicativo, occorrerà altresì far riferimento ad un periodo transitorio nel quale si offre la possibilità di conformarsi alle nuove prescrizioni, così come già disciplinato al paragrafo 10 dell’accordo n. 211 del 21 dicembre 2011 rubricato, appunto “Disposizioni transitorie”. Da questo quadro consegue altresì che le nuove modalità formative “non potranno costituire elementi utili ai fini dell’adozione del provvedimento di prescrizione ai sensi del d.lgs. n. 758 del 1994”.
L’obbligo di addestramento
L’anelito del legislatore ad un potenziamento della sicurezza attraverso una formazione dai contenuti più pregnanti trova il suo precipitato altresì in un potenziamento dei profili relativi all’addestramento. Anche in questo caso è la legge di conversione del D.L. 146/2021 a prevedere un profilo di sostanziale integrazione del dettato del comma 5 dell’art. 37 del Testo Unico. Ivi infatti, alla previsione secondo la quale l’addestramento deve essere effettuato “da persona esperta e sul luogo di lavoro” si è aggiunto che “l’addestramento consiste nella prova pratica, per l’uso corretto e in sicurezza delle attrezzature, macchine, impianti, sostanze, dispositivi, anche di protezione individuale; l’addestramento consiste, inoltre, nell’esercitazione applicata, per le procedure di lavoro in sicurezza. Gli interventi di addestramento effettuati devono essere tracciati in apposito registro anche informatizzato” Si tratta qui di comprendere se tali profili, che positivizzano nel dettato legislativo i contenuti e le modalità dell’addestramento, possano costituire obbligo sin dal 21 dicembre 2021, data dall’entrata in vigore della legge n. 215 del 2021. In questo caso l’Ispettorato ha adottato un’interpretazione particolarmente stingente del precetto, ritenendo che tali contenuti debbano trovare immediata applicazione anche con riferimento alla necessità della “prova pratica” e/o dell’“esercitazione applicata”, che dovrà pertanto essere oggetto di tracciamento in un “apposito registro informatizzato”. I motivi che sorreggono una simile cogenza possono rinvenirsi nel tenore dello stesso dettato normativo. Il legislatore interviene, infatti, specificando aspetti modali di piena realizzabilità i quali sembrano collocarsi nel solco di procedure già avviate. Non sarebbe pertanto plausibile una critica che tacciasse di inesigibilità l’assunzione immediata di tali obblighi i quali rientrano in un quadro di attuabilità che non richiede periodi di latenza.
La sospensione per gravi violazioni antinfortunistiche
Le precisazioni offerte dall’Ispettorato Nazionale del Lavoro nella circolare oggetto di questo commento risultano di particolare interesse anche con riferimento alla latitudine applicativa del procedimento di sospensione previsto dal nuovo art. 14 del d.lgs. 81/2008 il quale:
conferisce agli ispettori l’obbligo di sospendere l’attività lavorativa nel caso in cui riscontrino violazioni gravi ancorché non reiterate;
associa alla sospensione il divieto di contrattare con la Pubblica Amministrazione e con le stazioni appaltanti durante tutto il periodo di sospensione;
stabilisce la revoca della sospensione nel caso in cui vengano rimosse le conseguenze pericolose legate alle gravi violazioni purché si sia provveduto al pagamento di una somma aggiuntiva;
infine, non consente il ricorso contro il provvedimento di sospensione per gravi violazioni in materia di sicurezza sul lavoro.
Fra le violazioni di ordine generale, la n. 3, prevista dall’Allegato I, si identifica proprio con la “mancata formazione ed addestramento”. Giova qui ricordare come formazione ed addestramento costituiscano due aspetti naturalmente diversi, l’uno previsto dall’art. 2, comma 1, lettera aa) e l’altro dall’art. 2, comma 1, lettera cc). L’art. 37, comma 4, precisa in quali occasioni debba aver luogo “la formazione e ove previsto l’addestramento”. Dunque, se normalmente essi costituiscono due profili disgiunti, solo ove previsto dovranno essere erogati entrambi3. Il caso è certamente quello della violazione in esame in relazione alla quale l’uso della congiuntiva e impone una interpretazione restrittiva della violazione la quale ricorrerebbe soltanto dove manchi tanto la formazione quanto l’addestramento. Come autorevolmente sostenuto, la fattispecie delineata dalla violazione n. 3 potrebbe integrarsi nei casi di:
Formazione non effettiva;
Omesso controllo sulla formazione;
Formazione non preventiva;
Formazione non continuativa;
Mancata formazione su ruschi specifici, eccezionali, collaterali;
Mancata formazione del lavoratore esperto;
Sostituzione della formazione con cartelli e divieti.
Da questa previsione sarebbe esclusa la formazione dei dirigenti e dei preposti giacché non solo l’addestramento riguarda i soli lavoratori ma, altresì, è il dato letterale del punto n. 3 dell’Allegato a parlare di una somma aggiuntiva di euro 300,00 “per ciascun lavoratore interessato”.
Fonte: Articolo a cura di Avv. Cecilia Valbonesi (Avvocato del foro di Firenze) epc.it
Molte delle novità apportate dalla recente “riforma” delle disposizioni del D.Lgs. 81/08 hanno una ricaduta rilevante nelle realtà dei cantieri temporanei o mobili. L’articolo, analizzando le direttrici del provvedimento, ne mette in luce gli aspetti salienti.
Nell’ambito della riforma del fisco e finanza il Parlamento italiano ha apportato, a fine anno scorso, importanti modifiche al D. Lgs. 81/08, che hanno un impatto importante anche sul fronte dei cantieri edili e infrastrutturali. La maggior parte delle norme sono già entrate in vigore il 21 dicembre 2021 ed altre ancora, come quelle sulla formazione, lo saranno a partire dall’emanazione di uno specifico Accordo Stato Regioni, da emanarsi entro 30 giugno 2022. In sintesi, le direttrici del provvedimento, nato sulla spinta emotiva dei gravi avvenimenti infortunistici avvenuti nel corso dell’ultimo anno, possono essere così tracciate (Figura 1):
Figura 1 – Punti di rafforzamento del D.Lgs. 81/08.
obbligo di formazione in materia di salute e sicurezza nel lavoro per i datori di lavoro;
obbligo di individuazione dei preposti, formazione periodica più stringente e rafforzamento dei loro compiti prevenzionistici;
obbligo di comunicazione all’Ispettorato territoriale del lavoro competente per territorio dell’utilizzo dei cosiddetti “lavoratori autonomi occasionali”;
nuove regole per la sospensione dell’attività imprenditoriale per lavoro irregolare o per gravi violazioni alle norme di salute e sicurezza;
norme più puntuali sulla formazione dei lavoratori ed obbligo di tracciamento dell’addestramento;
allargamento delle funzioni ispettive da parte dell’Ispettorato nazionale del lavoro;
conferma delle funzioni di vigilanza delle ASL; regole più stringenti per gli Organismi paritetici.
Come si diceva in precedenza, molti di questi punti di rafforzamento delle disposizioni del D.Lgs. 81/08 hanno una ricaduta importante nella realtà dei cantieri temporanei o mobili. Analizziamone gli aspetti salienti.
Datore di lavoro
È risaputo che per diventare imprenditori edili non serve possedere particolari requisiti. La grande maggioranza delle aziende del settore risultano essere di piccole dimensioni e scarsamente strutturate. Molte sono a società di capitale. Oltre il 40% hanno iniziato l’attività edile non avendo precedenti esperienze imprenditoriali nel settore. Solo nell’ultimo anno, secondo l’ISTAT, il numero di imprese edili è cresciuto del 14,6% (saldo tra imprese aperte e chiuse). Sempre secondo l’ISTAT,
“l’elevato numero di nuove iscrizioni potrebbe nascondere un rischio legato all’attività dei c.d. free riders, cioè imprese che si costituiscono ex novo per sfruttare la spinta degli incentivi statali per le ristrutturazioni finanziate con il Superbonus. Se così fosse bisognerebbe agire per limitare questo rischio che si riflette sulla qualità e sulla sicurezza dei lavori svolti”.
Ben venga allora l’obbligo di formazione adeguata e specifica − sia iniziale, sia periodica − del datore di lavoro delle imprese edili.
Preposto
Il primo aspetto di rilievo riguarda la modifica all’art. 18 del D.Lgs. 81/08 con l’introduzione dell’obbligo di individuazione del preposto da parte del datore di lavoro e del dirigente. L’obbligo in questione sembra essere opportuno al fine di definire in maniera più appropriata e puntuale “chi fa che cosa” all’interno delle aziende. Sino ad oggi, frequentemente il preposto è stato individuato ex post, cioè a seguito dell’accertamento di responsabilità ai sensi dell’articolo 299, sul principio di effettività, del D.Lgs. 81/08. Ora, invece, l’obbligo va considerato come un’occasione offerta al datore di lavoro di fare ordine nel proprio organigramma aziendale, in modo da garantire in maniera più strutturata la vigilanza sul rispetto di norme in materiali di salute e sicurezza, regole e comportamenti da parte dei propri lavoratori. Questo obbligo è ritenuto talmente importante dal legislatore che nelle attività in appalto/subappalto all’interno delle aziende, di cui all’art. 26 del D.Lgs. 81/08, è stabilito che i nominativi dei preposti siano indicati al datore di lavoro committente. Con riferimento ai cantieri, i preposti vanno ricercati in ogni squadra di lavoro, composta da almeno due lavoratori, nel soggetto che normalmente sovraintende il lavoro. Costui, pertanto, dovrà essere
L’obbligo di individuazione dei preposti da parte dei datori di lavoro è quantomeno opportuno per chiarire “chi fa che cosa” nell’ambito dell’azienda.
individuato come preposto dal proprio datore di lavoro. Di conseguenza, nel piano operativo di sicurezza sarebbe opportuno indicare oltre al Direttore tecnico di cantiere, figura dirigenziale, e al capo cantiere (figura ibrida, vista più come un preposto dei proposti), come richiesto dall’allegato XV del D.Lgs. 81/08, anche i preposti di ogni singola squadra di lavoro. A riguardo, è stato posto il problema delle difficoltà da parte delle micro-aziende nell’adempiere a tale obbligo. Lì dove in base alla dimensione aziendale il datore di lavoro sovraintende personalmente, per tutta la durata del lavoro, le attività di cantiere, si presume che egli stesso possa sostituire la figura del preposto. Se tale condizione però non può realizzarsi, è necessario che provveda a individuare il preposto, salvo che il lavoro è eseguito da un solo lavoratore. Ciò rende chiaro l’idea che il preposto non è una figura in più di cui si debba dotare l’azienda, ma è un lavoratore, presumibilmente un operaio specializzato, che oltre alla propria attività lavorativa è chiamato a svolgere i compiti, vecchi e nuovi, disposti dal D.Lgs. 81/08 per tale figura. Relativamente ai compiti, ai vecchi obblighi ne sono stati aggiunti altri derivati − così gli esperti asseriscono − dai pronunciamenti giurisprudenziali. L’impressione è che si voglia investire di grandi responsabilità, forse oltre la loro reale capacità, lavoratori che hanno “la fortuna” di sovraintendere altri lavoratori durante il lavoro. Rammento che i vecchi obblighi erano di sovrintendere e vigilare:
sul rispetto degli obblighi di legge in materia di salute e sicurezza dei lavoratori;
sul rispetto delle disposizioni aziendali in materia di salute e sicurezza dei lavoratori;
sul rispetto dell’uso corretto dei dispositivi di protezione individuale da parte dei lavoratori.
Mentre i nuovi obblighi, che si aggiungono ai vecchi, sono i seguenti:
obbligo di intervento per modificare il comportamento non conforme dei lavoratori, fornendo le necessarie informazioni di sicurezza;
obbligo di interrompere l’attività dei lavoratori e di informare i diretti superiori in caso di mancata attuazione delle disposizioni impartite o di persistenza delle inosservanze;
obbligo, in caso di deficienza di mezzi e attrezzature di lavoro e di ogni condizione di pericolo rilevata, di interrompere temporaneamente, se necessario, l’attività dei lavoratori e, comunque, di segnalare tempestivamente al datore di lavoro e al dirigente le non conformità rilevate.
Accanto a ciò è stabilito l’obbligo di aggiornamento della formazione con cadenza biennale dei preposti (in precedenza era quinquennale) ovvero nei casi di evoluzione dei rischi o di nuovi rischi. Gli eventi formativi devono essere svolti in presenza. Infine è prevista la possibilità, come giusto riconoscimento del ruolo in ambito prevenzionistico, di definire emolumenti per i preposti nei nuovi contratti collettivi di lavoro.
Lavoratori autonomi occasionali
Singolare è la figura del lavoratore autonomo occasionale. Costui, secondo la Nota del Ministero del Lavoro e dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro 29/2022, è un lavoratore inquadrabile nella definizione contenuta all’art. 2222 c.c.3 e sottoposto, in ragione dell’occasionalità dell’attività, al regime fiscale di cui all’art. 67, comma 1 lett. l), del D.P.R. n. 917/1986 (vedi box 1). In sostanza si tratta di lavoratori autonomi non in possesso di partita IVA. Riguardo a questa figura lavorativa è stabilito che
“con riferimento all’attività dei lavoratori autonomi occasionali, al fine di svolgere attività di monitoraggio e di contrastare forme elusive nell’utilizzo di tale tipologia contrattuale, l’avvio dell’attività dei suddetti lavoratori è oggetto di preventiva comunicazione all’Ispettorato territoriale del lavoro competente per territorio, da parte del committente, mediante SMS o posta elettronica”.
Al momento si può utilizzare soltanto la posta elettronica per perfezionare la comunicazione in questione. Secondo la citata Nota del Ministero del Lavoro e dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro 29/2022 l’obbligo di comunicazione riguarda soltanto i committenti che operano in qualità di imprenditori, con esclusione di talune fattispecie di lavoro occasionale. I dati da comunicare (sempre secondo la Nota Ministero del Lavoro e INL 29/2022) sono:
dati del committente e del prestatore;
luogo della prestazione;
sintetica descrizione dell’attività;
data inizio e presumibile durata.
La disposizione sembra interessante, ma al momento non applicabile al cantiere. Sarebbe opportuno estendere l’obbligo della comunicazione ad ogni tipologia di lavoro autonomo. Ciò consentirebbe di eliminare le forme di lavoro autonomo irregolare, molto diffuse nei cantieri.
Sospensione dell’attività d’impresa
Come si diceva in premessa, il provvedimento amministrativo della sospensione dell’attività imprenditoriale, aggiuntivo all’atto di prescrizione per violazioni alle norme di salute e sicurezza nel lavoro, è stato riformulato con l’obiettivo di renderlo più efficace. Oggi la sospensione è prevista nei casi:
di contrasto del lavoro irregolare, quando si riscontra che almeno il 10 per cento dei lavoratori presenti sul luogo di lavoro (per esempio nel cantiere) risulti occupato, al momento dell’accesso ispettivo, senza preventiva comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro ovvero inquadrati come lavoratori autonomi occasionali in assenza delle condizioni richieste dalla normativa;
in caso di gravi violazioni in materia di tutela della salute e della sicurezza del lavoro di cui all’Allegato I.
Allegato I – Gravi violazioni che comportano la sospensione imprenditoriale
Si noterà che buona parte dei casi di gravi violazioni di cui all’allegato I del D.Lgs. 81/08 trova applicazione ai cantieri temporanei o mobili. Il provvedimento di sospensione è adottato in relazione alla parte dell’attività imprenditoriale interessata dalle violazioni o, alternativamente, dell’attività lavorativa prestata dai lavoratori interessati dalle violazioni di cui ai numeri 3 e 6 dell’Allegato I. Unitamente al provvedimento di sospensione, l’Ispettorato nazionale del lavoro può imporre specifiche misure atte a far cessare il pericolo per la sicurezza o per la salute dei lavoratori durante il lavoro. Gli effetti della sospensione possono essere fatti decorrere dalle ore dodici del giorno lavorativo successivo ovvero dalla cessazione dell’attività lavorativa in corso che non può essere interrotta, salvo che non si riscontrino situazioni di pericolo imminente o di grave rischio per la salute. Per tutto il periodo di sospensione è fatto divieto all’impresa di contrattare con la pubblica amministrazione e con le stazioni appaltanti, come definite dal codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50. A tal fine, il provvedimento di sospensione è comunicato all’ANAC e al Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili. Il datore di lavoro che non ottempera al provvedimento di sospensione è punito con l’arresto fino a sei mesi nelle ipotesidi sospensione per le violazioni in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro e con l’arresto da tre a sei mesi o con l’ammenda da 2.500 a 6.400 euro nelle ipotesi di sospensione per lavoro irregolare.
Formazione e addestramento
La formazione dei datori di lavoro, di nuova istituzione, dei dirigenti e dei preposti, secondo il nuovo comma 7 dell’art. 37, del D.Lgs. 81/08, sarà riformulata nell’ambito della Conferenza permanente Stato Regioni, mediante l’adozione di un nuovo accordo, da adottare, ma il termine sembra essere più ordinatorio che perentorio, entro il 30/06/2022. Pertanto, la formazione dei datori di lavoro e l’aggiornamento biennale dei preposti non può essere avviata se non dopo l’approvazione dell’accordo. L’obbligo, invece, di tracciabilità dell’addestramento dei lavoratori (art. 37, c. 5, del D.Lgs. 81/08), nei casi previsti dalla legge, è già operativo a partire dal 21 dicembre 2021. È specificato che l’addestramento debba essere effettuato da persona esperta e sul luogo di lavoro con prova pratica per l’uso corretto e in sicurezza di attrezzature, macchine, impianti, sostanze, dispositivi − anche di protezione individuale − oltre a esercitazione applicata per le procedure di lavoro in sicurezza.
Ispettorato nazionale del lavoro e Aziende sanitarie locali
L’Ispettorato nazionale del lavoro, per il tramite delle sedi territoriali, potenzia il suo raggio d’azione, in quanto è chiamato a esplicare poteri ispettivi nella verifica dell’applicazione della legislazione di salute e sicurezza sul lavoro in ogni settore lavorativo, mentre in precedenza era competente solo per i cantieri. Contemporaneamente, sono confermate le competenze in materia di vigilanza sull’applicazione della legislazione di salute e sicurezza da parte delle Aziende sanitarie locali, inclusi i poteri di sospensione dell’attività imprenditoriale di cui all’art. 14 del D.Lgs. 81/08.
La sensazione è che si punti essenzialmente e nuovamente sull’inasprimento del sistema repressivo, senza prevedere misure di premialità a favore delle imprese virtuose.
Organismi paritetici
Con le nuove norme sembra si voglia fare ordine nel sistema della bilateralità delle associazioni imprenditoriali e dei sindacati. Infatti, si istituisce un repertorio degli organismi paritetici, previa definizione dei criteri identificativi,
sentite le associazioni sindacali dei datori di lavoro e dei lavoratori comparativamente più rappresentative sul piano nazionale per il settore di appartenenza, entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge 215/2021.
Gli organismi paritetici saranno tenuti, annualmente, a comunicare, all’Ispettorato nazionale del lavoro e all’INAIL i dati relativi:
alle imprese che hanno aderito al sistema degli organismi paritetici e a quelle che hanno svolto l’attività di formazione organizzata dagli stessi organismi;
ai rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza territoriali;
al rilascio delle asseverazioni di cui al comma 3- bis dell’art. 51 del D.Lgs. 81/08.
Conclusioni
L’escalation del fenomeno infortunistico, specie degli infortuni gravi e mortali, ha indotto il legislatore all’adozione di provvedimenti di varia tipologia, in parte a spinta innovativa, come l’introduzione dell’obbligo della formazione iniziale e periodica dei datori di lavoro. Nel complesso, però, si ha la sensazione che la ricetta è quella solita, come richiesto a gran voce dall’opinione pubblica, cioè quella di puntare soprattutto su un più stringente regime repressivo, come si rileva dalla riformulazione dei casi di sospensione dell’attività imprenditoriale e del potenziamento del sistema di vigilanza. Forse si è persa un’altra volta l’occasione per vedere le cose sotto un altro punto di vista, quello della premialità. Ciò nel settore delle costruzioni si concretizza nel riconoscere il merito alle cosiddette imprese virtuose e nel non sottoporle a sistemi concorrenziali sleali, che finiscono per demotivare gli investimenti nel versante della salute e della sicurezza dei lavoratori.
Fonte: Articolo a cura di Ing. Giuseppe Semeraroepc.it
